3月22日，工业和信息化部产业政策与法规司公布了一项工作进展，并向公众广泛征集对《关于修改的决定（征求意见稿）》的反馈意见。此次修订计划在附则部分增加一条新规定，作为第六十五条的内容：“电子烟等新兴烟草产品将依照本条例中有关卷烟的相关规定进行管理。”《意见稿》一经发布，引发了强烈的市场反应，港股及美股市场上的电子烟相关股票普遍遭受重挫。22日夜间，电子烟品牌悦刻（RELX）的母公司，被誉为“电子烟行业领军企业”的雾芯科技（RLX.N），股价应声下跌，跌幅高达14%，开盘前甚至一度超过40%。到了22日美股收盘时，雾芯科技的股价下跌了47.84%，报收于10.15美元/股。当日收盘时，Wind电子烟指数呈现3.45%的跌幅，盘中最低曾跌至4.44%。在指数所涵盖的13只股票中，有10只股票的价格出现了下降。此外，工商注册信息显示，我国目前有超过4.7万家企业的名称或业务范围包含“电子烟”或“电子雾化器”字样，这些企业处于在业、存续、迁入或迁出状态。该《意见稿》今后影响之大，电子烟概念股大跌仅为其冰山一角。

电子烟根据其出烟的原理，可以分为两大类：一类是加热不燃烧型电子烟，另一类是烟油雾化型电子烟。加热不燃烧型电子烟的工作原理是利用低温加热技术，将新型烟草加热后产生烟雾，这种类型通常被简称为HNB。其显著特点是烟杆中需要插入一种类似于卷烟的新型烟草。而烟油雾化型电子烟则是通过电能加热烟油，使其雾化成烟雾。鉴于加热不燃烧型卷烟（HNB）在我国尚不得销售，因此本文将立足雾化电子烟的监管法律层面，对这份《意见稿》进行公正且详尽的阐释。

观察发现，目前市场上的舆论对《意见稿》的看法呈现出两种截然不同的态度。首先，资本市场率先显现出消极情绪，他们认为《烟草专卖法实施条例》中的核心词汇是“专卖”和“征税”。此外，电子烟行业预计将被纳入专卖监管体系，并面临严格的“牌照审批”程序。更有甚者，有人推测电子烟企业可能会被传统烟草企业所吸纳。电子烟领域展现出了积极的预期，电子烟行业委员会的会长欧俊彪指出，该《征求意见稿》的制定是经过科学考量的，从长远角度分析，它对国家、行业以及消费者的利益都将产生积极影响。本文认同电子烟在短期内不会被纳入专卖监管体系的观点，然而，我们认为《意见稿》只是这场“监管盛宴”的前菜，后续可能迅速引发两个更为显著的舆论焦点，即电子烟的国家标准以及国家烟草专卖局对电子烟市场监督管理具体措施的实施细则。在等待意见被批准以及标准细则公布期间，让我们重新深入剖析《意见稿》所预示的政策调整。

电子烟等新兴烟草产品，其管理依据的是本条例中有关卷烟的规定，但这并不意味着电子烟被视作“烟草专卖品”来实施监管。

上位法规在效力上高于下位法规。长期以来，我国烟草专卖体系遵循“统一领导、垂直管理、专卖专营”的原则，现行的《烟草专卖法》（2015年修订版）通过列举的方式，具体列出了九种烟草专卖品，涵盖了卷烟、雪茄烟、烟丝、复烤烟叶、烟叶、卷烟纸、滤嘴棒、烟用丝束以及烟草专用机械。尽管《烟草专卖法实施条例》中包含“专卖”这一词汇，然而，若《烟草专卖法》未对烟草专卖品的界定进行变更，那么作为次级法规的实施条例便无权将电子烟视作烟草专卖品来实施监管。

（二）烟草法规体系对电子烟的不兼容。自1981年5月国务院作出烟草专营的决定之后，历经国务院、全国人大、发改委、工信部等多部门的共同努力，烟草政策法规管理体系得以不断完善。目前，施行的烟草法规体系涵盖了“一法一条例三令一解释”的内容，其中“一法”指的是《烟草专卖法》；“一条例”则为《烟草专卖法实施条例》；“三令”包括《烟草专卖品准运证管理办法》、《烟草专卖许可证管理办法》以及《烟草专卖行政处罚程序规定》；而“一解释”则是《最高人民法院、最高人民检察院关于办理非法生产、销售烟草专卖品等刑事案件具体应用法律若干问题的解释》。《烟草行政处罚程序规定》专门对烟草专卖品（尤其是卷烟和雪茄烟）制定了相关条款，这些规定在执法对象、执法流程以及执法依据等方面，并不能直接应用于电子烟领域；《烟草准运证管理办法》中关于准运证的申请、签发和监督管理等环节，若应用于电子烟，无疑会显著降低电子烟的市场流通效率。《烟草许可证管理办法》中规定的生产、批发、零售许可条件，并未与电子烟产业链在珠三角及深圳市的极高集中度相契合。

将电子烟纳入烟草专卖品进行监管，所需承担的监管成本相当高昂。烟草行业本身构成一个规模庞大的体系，从国家中央到地方区县都设有相应的机构编制。此外机械电子烟永川行政服务中心，该体系在功能上还细分为行政管理、烟草商业和烟草工业三个主要模块。若将电子烟定位为烟草专卖商品，国家烟草专卖局及其下属各级烟草专卖局便需作出相应的人力和物力调整，包括扩充人员配备、增设相关机构，并全面负责电子烟行业监管体系的运作。此外，电子烟的生产、销售及出口业务主要集中在广东、北京、上海等经济较为繁荣的区域，在这些区域提升成本尚可接受，但在经济相对落后、电子烟普及率较低的其他省份，这样做就显得尤为不必要。

综上所述，“参照卷烟”并不等同于“烟草专卖品”，我们觉得相关企业目前没有必要“自乱阵脚”或者“危言耸听”，比如相信电子烟企业会被中烟企业“收编”的这种错误观念。

将电子烟纳入实施条例，对于推动电子烟监管走向法治化道路以及推动电子烟行业的健康发展，具有极其重要的意义。

（一）国家宏观层面的积极意义

电子烟行业长期面临监管难题，其根本原因在于产品属性定位模糊，使得监管责任归属不明确。《意见稿》一旦实施，将直接解决这一问题，明确将电子烟的监管权交由工信部旗下的国家烟草专卖局负责。

近年来，《未成年人保护法》和各地控烟法规中，都相继出台了关于电子烟的相关规定。以2020年修订的《未成年人保护法》为例，其第十七条明确指出，父母或其他监护人不得纵容或诱导未成年人吸烟，这其中包括电子烟。基于这一规定，第五十九条进一步规定，禁止向未成年人销售烟草产品，这一禁令同样适用于电子烟。在2019年对《深圳经济特区控制吸烟条例》进行修订后，该条例明确指出，所有室内工作区域、室内公共区域以及公共交通工具内部均不得吸烟，此外，室外特定区域亦受限。同时，条例对“吸烟”行为进行了明确定义，即包括使用电子烟以及持有已点燃或正在加热的非燃烧烟草制品。香港特区食物及卫生局于2019年2月13日发布了《2019年吸烟（公众卫生）（修订）条例草案》，简称《草案》。该草案中提出，应全面禁止电子烟等替代吸烟产品的进口、生产、销售、分发及推广，旨在维护公众健康。对于违反规定的行为机械电子烟，处罚力度将十分严厉，最高可处以5万港元的罚款和半年的监禁。尽管《草案》最终未能成为法律，然而它体现了香港特别行政区政府在严格管控电子烟方面的监管理念。

国家及地方层面的立法，仅依靠原则性的禁止性条款，难以产生实际效果；要确保调整目标得以切实实现，必须依赖法律法规之间的紧密衔接与协同作用。

自党的十八大召开以来，法治建设对于社会经济的推动作用已经显而易见。从这一视角出发，对电子烟实施与卷烟相似的监管措施，无疑能够充分发挥法治在“巩固基础、稳定预期、促进长远发展”方面的积极作用。这一作用不仅在于为整治电子烟乱象提供法律依据，也在于为保护未成年人免受电子烟危害提供法律支持，此外，它还在于电子烟企业、电子烟行业在经历了一段时间的无序扩张和迅猛发展后，面对连续出台的监管措施，感受到了困惑，最终获得了一个相对清晰的解答。

（二）电子烟行业发展层面的积极意义

《意见稿》的获批有望加速解决电子烟领域普遍存在的质量问题，这些问题长久以来一直备受诟病。目前，电子烟行业正处在迅猛发展的阶段，而国家层面的电子烟标准尚未及时出台。因此，行业内各品牌和企业主要依靠自身的努力来维持质量控制，缺乏有效的外部监管。这种情况下，一些企业在原材料选择、添加剂应用、工艺流程设计以及质量控制等方面表现出较大的随意性。《意见稿》一旦获得通过，国家烟草专卖局将正式承担监管重任，将监管工作范围从销售环节向前延伸至原料供应和生产阶段，全面发挥质量监管的效能，确保相关电子烟企业能够切实保证产品质量、确保使用安全、满足消费者的需求。

《意见稿》的审议通过有望推动电子烟领域的经营行为迈向更规范的轨道。大家普遍知晓，2005年电子烟的先驱“如烟”一经推出，便因其声称有助于戒烟并具备保健功能而备受瞩目，然而同时也引发了虚假宣传的争议。时至今日，电子烟是否存在危害已不再是争论的焦点，然而关于其潜在危害的具体程度，尚无权威的结论。在此情形下，某些电子烟厂商为了吸引公众注意，广泛宣扬其产品具有“辅助戒烟”和“安全无害”的特性。他们未经细致审查，便发布了诸如“使用一粒烟弹相当于抽三包烟”、“本行业漏油率最低”等虚假广告内容。一旦电子烟正式纳入《烟草专卖法实施条例》，为了维护未成年人的身心健康，其广告行为将不得不像卷烟广告那样，接受更严格的规范甚至限制，这不仅仅局限于互联网广告，实体店铺的广告也可能逐渐消失。

三、预测将会出台承上启下的监管细则

（一）近年来电子烟监管政策特点

我国相关部门对电子烟领域的关注及相应策略探讨已开展数年之久，而实际监管工作则需从2018年发布的第一则公告为起点追溯。2018年至2020年，相关部门对电子烟领域持续采取行动，2018年颁布了《禁止向未成年人销售电子烟的通告》，2019年又发布了《加强保护未成年人免受电子烟危害的通告》，2020年更是启动了全国范围内的电子烟市场专项整治活动，这些举措均对电子烟企业产生了显著的影响。概括上述监管政策和专项行动的几个显著特点：首先，要求各相关部门密切协作，尤其是烟草与市场监管部门之间的协作与联动；其次，监管工作同时覆盖线上和线下领域，但重点在于线上监管；再者，监管重点集中在电子烟产业链的下游部分，特别是销售环节；此外，监管工作以保护未成年人免受电子烟危害为核心目标，但监管覆盖面相对有限；最后，监管措施以引导为主，行政处罚作为辅助手段。

（二）监管细则将会针对上述特点有所侧重

实际上，相关部门早在2020年便正式成立了电子烟监管机构，并集结了一支富有经验的监管团队。同时，他们还引入了信息化和智能化的监管手段，这充分体现了其独立履行监管职能的坚定决心和充足信心。鉴于近年来部门间联合监管的效果尚不显著，未来在制定监管细则时，我认为相关部门可能会着重考虑以下几点：

依据《烟草专卖法实施条例》中有关“卷烟”的相关条款，我们将对监管领域进行拓展。根据第五条条例，需进一步细化规范，对电子烟的成分或原料实施质量监控，并将监管触角延伸至生产阶段；参照第二十二条、第二十四条、第四十二条等条款，鉴于电子烟品牌众多、良莠不齐、产销数据难以掌控的现状，将针对产品上市、批发零售以及零配件出口等方面建立备案机制；依照条例对烟草运输的相关规定，对电子烟的物流运输实施监督管理。除此之外，我们还将持续对电子烟行业的未成年人保护措施进行监管，对电子烟广告实施更为严格的管控，对网络销售电子烟行为进行更加严厉的打击。

提升对实体零售场所的监管强度。依据法律赋予的权限，烟草管理机构计划增强对电子烟在实体店铺、零售店、便利店等销售点合法性的日常巡检和专项审查，重点关注点包括但不限于产品质量把控、品牌注册情况、广告宣传内容、警示标志设置以及消费者年龄核实等方面。

运用行政执法力量，增强监管的震慑效果。依据2020年针对电子烟市场的专项检查所关注的问题，一旦《意见稿》得以通过，将进一步加强力度，对电子烟自动售货机进行清理，严厉打击电子烟虚假广告及其赞助行为，并对中小学、青少年宫周边50米区域内的电子烟销售活动进行查处。值得注意的是，过去在处理涉嫌违法行为的行政处罚时，烟草部门需与市场监督局协作开展执法检查。然而，随着电子烟被纳入卷烟监管体系，烟草部门将直接获得执法的权力。

参照对电子烟行业征收的消费税，针对卷烟，税率预计在47%至67%之间。依据相关税收法律法规，电子烟目前仅被视为普通消费品征税，其承担的税负相对传统烟草要低得多，且避开了消费税等在传统烟草行业税费中占据主要地位的税种。2020年12月22日，电子烟行业委员会发布的《2020全球电子烟产业报告》指出，我国国内电子烟零售额预计达到145亿元，较2019年的112亿元增长了30%。然而，与传统烟草动辄万亿的产值相比，电子烟的市场规模实在微不足道。因此，从理论上讲，其对传统烟草行业财政税收的侵蚀影响并不显著。必须强调的是，根据相关调研报告，电子烟对传统卷烟的渗透率目前仅达到1%-2%，这一比例远低于欧美发达国家约30%的水平。若电子烟行业能保持每年15%-30%的增长速度，并持续扩大规模，与传统烟草行业形成相互竞争的态势，将对国家财政税收的稳定性造成不利影响。因此，《意见稿》一旦通过，对电子烟征收消费税的措施很可能被纳入计划，且电子烟的消费税税率预计将在47%-67%的区间内。

综上所述，作者认为，《意见稿》的批准实施将有助于维护未成年人和烟民的健康，并且有望扭转电子烟行业目前混乱无序的发展态势，推动行业内部的合并重组以及竞争淘汰机制，然而，这也对电子烟企业的合规性提出了更高的标准，从而必然催生出一个新的法律合规服务领域。

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